Verbandssanktionengesetz

Bye-bye VerSanG oder der geeignete Zeitpunkt für Realismus?

Das Gesetzgebungsverfahren zum „Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Integrität der Wirtschaft“ stockt oder auch nicht, das weiß keiner so genau. Jedenfalls bereichert der ablehnende Beschluss der Arbeitsgruppe Wirtschaft und des Vorstandes des Parlamentskreises Mittelstand der CDU/CSU Fraktion im Bundestag die Debatte als jüngstes Parlamentselaborat.

Angesichts der jüngeren Entwicklungen um das VerSanG-E muss ein neutraler Beobachter doch sehr verwundert sein: Der federführende Rechtsausschuss und der Wirtschaftsausschuss des Deutschen Bundestages empfehlen dem Bundesrat in ihrer Ausschlussempfehlung vom 8. September 2020 (BR-DRS.440/1/20), den Gesetzesentwurf insgesamt abzulehnen. Auf 36 Seiten zerpflücken die Ausschüsse die schwerwiegendsten und auch leichteren Problemfelder im Verbandssanktionengesetz mit ablehnendem Votum.

Dieser kraftvolle Sprung des Tigers landet sodann als Bettvorleger mit der Stellungnahme des Bundesrates vom 18. September 2020 (BR-DRS.440/20). Mit dieser wurde „nur“ beschlossen, der Empfehlung der Ablehnung der Ausschüsse nicht zu folgen und lediglich einzelne relevante Änderungen und Prüfungsaufträge zu formulieren (vgl. So hat der Bundesrat abgestimmt). Das Gesetzgebungsverfahren muss schließlich weitergehen, könnte ein Zyniker denken.

Nun folgt am 6./7. Oktober 2020 die explizite Ablehnung des Gesetzentwurfes durch die AG der CDU/CSU Fraktion. Der unbefangene Beobachter fragt sich, wie es zu verstehen ist, dass die Arbeitsgruppe sich gegen den Gesetzesentwurf positionieren kann, wenn sie gleichzeitig Hauptregierungspartei und damit Promoter des Gesetzesentwurfes ist (die Bedenken der Fachausschüsse mal ganz außer Acht gelassen). Versteht der Beobachter die hohe Kunst der Gesetzgebungspolitik nicht? Oder sind dies am Ende doch nur zu einfache Fragen eines lesenden Arbeiters (Bertolt Brecht)?

Prolog: Warum das Legalitätsprinzip im VerSanG-E nicht passt

Wirtschaftsstraftaten werden im Rahmen der wirtschaftlichen Betätigung von Unternehmern und Unternehmen begangen. Eine Verpflichtung der Staatsanwaltschaft, bei jedem Wirtschaftsstrafverfahren gleichzeitig auch ein Sanktionsverfahren gegen einen Verband bzw. ein Ermittlungsverfahren gegen das oder die betroffenen Unternehmen einzuleiten, ist nicht sachgerecht und geradezu absurd.

Für die Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens gegen eine Einzelperson reicht ein Anfangsverdacht (§ 152 Abs. 2 i. V. m. § 160 Abs. 1 StPO). Gleiches würde mit dem Legalitätsprinzip für Unternehmen gelten. Wirtschaftsstrafverfahren würden also in aller Regel zu verdoppelten Verfahren führen. Dies selbst dann, wenn die Staatsanwaltschaft erst am Beginn der Ermittlungen, nämlich bei Überprüfung des (einfachen) Anfangsverdachtes, steht.

Das bislang im Bereich unternehmensbezogener Sanktionierungen vorherrschende Opportunitätsprinzip beschreibt das Ermessen der Staatsanwaltschaft selbst zu entscheiden, wann und in welchem Umfang Unternehmen über das Ordnungswidrigkeitenrecht zur Verantwortung zu ziehen sind oder werden könnten. Es spricht alles dafür, weiter dem Opportunitätsprinzip und damit dem Ermessen der Staatsanwaltschaften zu folgen, sobald es um die Sanktionierung von Unternehmen geht.

Ein oft angeführtes Argument für die Einführung des Legalitätsprinzips ist, dass dann alle Staatsanwaltschaften gleichermaßen verpflichtet werden, über Unternehmenssanktionierungen qua Gesetz nachzudenken. Den Staatsanwaltschaften den bisherigen Ermessensspielraum abzuschneiden ist das Eine. Die Gründe dahinter sind das Andere. Gemeint ist vor allem die bundesweit / regional angebliche Ungleichbehandlung bei der Verfolgung von Unternehmen in Wirtschaftsstrafverfahren. Ein Umsetzungsdefizit ersetzt aber kein juristisch-dogmatisches Argument. Allenfalls zeigt es die Unfähigkeit einzelner Bundesländer oder Staatsanwaltschaften, das bestehende Regime zur Sanktionierung von Unternehmen über das Ordnungswidrigkeitenverfahren umzusetzen oder zu realisieren. Die eigentliche Aufgabe liegt also woanders.

Sollte an der Einführung des Legalitätsprinzips dem Grunde nach nicht gerüttelt werden können, dann sollte wenigstens mit einem restriktiven/modifizierten Legalitätsprinzip gearbeitet werden dergestalt, dass die Staatsanwaltschaften erst dann gesetzlich verpflichtet sind, ein Verfahren nach dem VerSanG einzuleiten, wenn ein hinreichender Tatverdacht im Sinne von § 170 Abs. 1, § 203 StPO vorliegt.

Handlung: die Inhalte des Ablehnungsbeschlusses

Die CDU/CSU Arbeitsgruppe lehnt die Umsetzung des Gesetzgebungsvorhabens einleitend mit Blick auf die derzeitige Mehrbelastung für Wirtschafts- und Vollzugsbehörden ab. Die bürokratische Belastung stehe außer Verhältnis zu dem funktionierenden Sanktionsregime im Ordnungsrecht. Es bestehe keine Regelungslücke und damit auch kein Anlass, ein verschärfendes Sanktionsregime einzuführen.

Ein systematisch sauberer Weg zu effektiveren Sanktionierungen von Unternehmen für Straftaten, die im Betrieb begangen worden sind, führt über die Modifizierung des OWiG“.

Die Arbeitsgruppe plädiert nachdrücklich dafür, die klare Trennung zwischen Ordnungswidrigkeitenrecht und Strafrecht aufrecht zu erhalten. Denn nach dem derzeitigen Stand des VerSanG werden die Unternehmen für das schuldhafte Handeln von Einzeltätern verantwortlich gemacht. Es werden damit auch Gesellschafter, Arbeitnehmer oder Eigentümer, aber auch Zulieferer und Kunden des Unternehmens getroffen.

Die CDU/CSU Arbeitsgruppe schlussfolgert, dass der vorliegende Entwurf für ein Verbandssanktionengesetz nicht zustimmungsfähig ist. Sie kritisiert insbesondere folgende Einzelpunkte des Gesetzesentwurfes im Detail und im Zitat:

„Vor diesem Hintergrund ist der vorliegende Entwurf des VerSanG nicht zustimmungsfähig. Dies betrifft insbesondere die folgenden Einzelpunkte des Gesetzentwurfs, die zwingend der Korrektur bedürfen:

a) Einführung einer Verantwortlichkeit des Unternehmens für Exzesstaten, die trotz vorheriger an-gemessener Vorkehrungen nicht verhindert werden konnten.

b) Mangelnde Definition dessen, was als „angemessene Vorkehrung“ zur Vermeidung von Verbandsstraftaten gelten kann (§ 3 Abs. 1 Nr.2 VerbSanG-E). Der Haftungsmaßstab weicht zu Unrecht von demjenigen in § 130 Abs. 1 OWiG (Vorsatz oder Fahrlässigkeit) ab.

c) Unzureichende Ausdifferenzierung der Verbandsgeldsanktionen. Hier wäre ggfs. eine gesonderte Regelung, vergleichbar den Bußgeldleitlinien des Bundeskartellamts, erforderlich. Insbesondere sollte – im Gleichlauf mit dem GWB-Digitalisierungsgesetz – für die Berechnung der Geldsanktion jeweils der tatbezogene Umsatz und nicht der Gesamtumsatz des Unternehmens herangezogen werden. Es sollte sichergestellt werden, dass eine in Zusammenhang mit der Verbandstat bereits erfolgte Gewinnabschöpfung bei der Festsetzung der Geldsanktion hinreichend berücksichtigt wird.

d) Vorgabe, dass verbandsinterne Untersuchungen nicht vom Verteidiger des Unternehmens durchgeführt werden dürfen (§ 17 Abs. 1 Nr.2 VerSanG). Zumindest den KMU ist kaum zuzumuten, zwei verschiedene Kanzleien mit internen Ermittlungen zu beauftragen.

e) Die geplante Trennung von interner Untersuchung und Verteidigung wird nicht von einem hin-reichenden Beschlagnahmeschutz für die Unterlagen aus der internen Untersuchung flankiert. Dadurch liefe das Anreizsystem der Kooperation leer. Denn Unternehmen würden mit Blick auf den Beschlagnahmeschutz bei bloßer Verteidigung ohne ihre Mitwirkung besser gestellt als im Falle der Kooperation.

f) Dem Grundsatz der Selbstbelastungsfreiheit wird im Rahmen der verbandsinternen Untersuchung nicht hinreichend Rechnung getragen. Erforderlich wäre eine Widerspruchslösung, also das Recht des sich bei der internen Untersuchung selbst belastenden Arbeitnehmers, der Weitergabe des Protokolls an die Ermittlungsbehörden zu widersprechen.

g) Die Regelungen zum Verbandssanktionsregister gehen deutlich zu weit und sind nicht verhältnismäßig. Die Tilgungsfristen sollten statt 15 Jahre (für besonders schwere Fälle) und 10 Jahre (für die übrigen Fälle) auf 5 und 3 Jahre reduziert werden. Ein Anspruch auf Herausgabe nicht anonymisierter Daten aus dem Verbandssanktionsregister sollte nur auf den Ausnahmefall beschränkt sein, dass ein „besonderes öffentliches Interesse“ (vergleichbar §42 a Abs.1 a S. 1 Nr. 2 BZRG) vorliegt.

h) Die Verjährungsfristen orientieren sich derzeit noch am StGB. Sachgerecht und angemessen wäre eine Orientierung am OWiG (§ 34 OWiG).

i) Das VerSanG soll nach derzeitigem Entwurf bereits nach zwei Jahren in Kraft treten. Eine solche kurze Übergangsfrist ist angesichts des – noch nicht ausgestandenen – wirtschaftlichen Ein-bruchs durch die Corona-Pandemie realitätsfremd – nicht zuletzt auch mit Blick auf das am 22. April 2020 von der Koalition beschlossene Belastungsmoratorium.

j) Der Vorrang von Geldsanktionen nach VerSanG gegenüber anderen Bußgeldern (§ 48 Abs. 2 VerSanGE) wie z.B. gegenüber Kartellbußen, kann dazu führen, dass bereits abgeschlossene Buß-geldbescheide im Nachhinein wieder aufgehoben werden oder dass geringe Verbandssanktionen gezielt dazu ausgenutzt werden, umfangreicheren Geldbußen in anderen Gebieten, wie z.B. dem Kartellrecht, zu entgehen. Hier bedürfte es einer Übergangslösung.“

Diese bekannten und in diesem Blog bereits vielfältig angesprochenen Kritikpunkte sind offensichtlich und bedürfen daher keiner weiteren Kommentierung.

Epilog: ein unverhofftes Deja-vu

Im Jahr 2013 stellte das NRW-Justizministerium den Entwurf eines Gesetzes zur Einführung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit von Unternehmen und sonstigen Verbänden zur Diskussion. Neben zahlreichen Podiums- und Fachveranstaltungen fanden auch Expertengespräche mit Richtern und Staatsanwälten des Landes NRW statt. Dies hinter verschlossenen Türen, weil es ja immerhin um einen Gesetzesentwurf der aktuellen Landesregierung ging.

Schon damals lehnten Richter der Wirtschaftsstrafkammern und Vertreter der Schwerpunktabteilung für Wirtschaftsstrafrecht der Staatsanwaltschaften – also die tagtäglichen Anwender – die Einführung eines Unternehmensstrafrechts ab. Der Gesetzentwurf wurde dann irgendwann in NRW still beerdigt, um in Berlin wiederaufzuerstehen.

Die Gegenargumente der Praktiker auf Behördenseite von damals sind in vielfacher Hinsicht die Gleichen wie heute (Auszüge):

  • 130 OWiG stellt die Korporation der Unternehmen ausreichend sicher.
  • In Wirtschaftsstrafsachen sind die Ermittlungen de facto ohne Kooperation mit den betroffenen Unternehmen nicht oder nicht in vertretbaren Rahmen zu führen.
  • Die schlichte Normierung des Legalitätsprinzips wird den erwünschten Effekt nicht haben; dies belegt der kontinuierliche Fortbildungs- und Schulungsbedarf im Bereich der Vermögensabschöpfung; dort gilt das Legalitätsprinzip schon heute und trotzdem bestehen weiter Implementationsdefizite.
  • Compliance-Programme an sich verhindern keine Straftaten. Die Unternehmen erhalten nur einen Anreiz, ihre Organisation mit Mechanismen „struktureller Exkulpation“ anzustellen.
  • Die kriminologische Forschung belegt, dass nur schnelle und effektive Sanktionssteuerungen Wirkung haben, nicht aber abstrakte Strafdrohungen. Schnell und effektiv aber wir das Verbandstrafrecht wegen der komplizierten Sachverhalte nicht sein.
  • „Bauernopfer“ lassen sich in der Praxis ebenso gut vor dem Hintergrund einer Buße nach den §§ 30, 130 OWiG vermeiden, wenn nur das Bußgeld entsprechend hoch festgesetzt wird.
  • Das Ultima-ratio-Prinzip wird nicht beachtet.
  • Es ist nicht ansatzweise ausgelotet, was sich im OWiG verbessern ließe. Dies wäre eher einer umfassenden Kriminalisierung von Verfassungswegen vorgreiflich.
  • Es bestünde auch die Möglichkeit die §§ 30, 130 OWiG aus dem Ordnungswidrigkeitsrecht herauszulösen und ein eigenes Gesetz zu überführen, ohne die Rechtsmittel der Sanktion zu ändern. Die Verbände sollen auf Grundlage von Zurechnungsnormen sanktioniert werden, die ein strafrechtliches Unwerturteil nicht tragen. In der Folge wird das gesamte Strafrechtssystem Schaden nehmen.
  • Grundprinzipien des Strafrechts, das bislang konsequent nur an das schuldhafte Verhalten von Personen anknüpfte, werden aufgegeben. Die Individualstrafe, die an die persönliche Verantwortung des Einzelnen anknüpft, wird entwertet.

Die Auszüge aus diesem behördenseitigen Ergebnisprotokoll beleuchten die Szenerie eindrucksvoll. Sie führen unmittelbar zu der Frage, ob und in welchem Umfang die Einführung einer Unternehmenssanktionierung über das VerSanG überhaupt notwendig ist. Koalitionsvereinbarungen sind das Eine, verantwortungsbewusstes Regierungshandeln im Einklang mit Verfassung und den Grundwerten der deutschen Strafrechtspflege das Andere. Die praktischen Anwender verdienen Gehör.

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