Verbandssanktionengesetz

Das Hinweisgeberschutzgesetz kommt – Was erwartet uns?

Das Hinweisgeberschutzgesetz ist auf der Zielgeraden. Nachdem der Bundesrat am 16. September 2022 zum Regierungsentwurf Stellung genommen und nur marginale Änderungen angemerkt hatte, ging der Entwurf am 19. September 2022 an den Bundestag. Damit scheint sicher: das Hinweisgeberschutzgesetz wird kommen. Die zentralen Regelungen haben wir im Folgenden noch einmal zusammengefasst.

Der Schutzzweck des Hinweisgeberschutzgesetzes

„Whistleblower“ können einen wichtigen Beitrag zur Aufdeckung und Ahndung von Gesetzesverstößen leisten. Deshalb waren sie in der Vergangenheit häufig Repressalien seitens ihrer Arbeitgeber und Arbeitgeberinnen ausgesetzt. Obwohl sie dem öffentlichen Interesse an der Aufdeckung von Rechtsverstößen und Missständen in Betrieben und Behörden dienten, galten für sie bisher die allgemeinen Regelungen (BMJ, RegE HinSchG, S. 31). Nun sollen sie sich darauf verlassen können, dass ihre Hinweise vertraulich behandelt und diesen nachgegangen wird, ohne dass sie Repressalien befürchten müssen.

Der weite Anwendungsbereich

Der Schutz erstreckt sich auf natürliche Personen, die im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit oder im Vorfeld einer beruflichen Tätigkeit Informationen über Verstöße erlangt haben und diese an die nach diesem Gesetz vorgesehenen Stellen melden oder offenlegen (§ 1 Abs. 1 HinSchG). Hinzu kommt der Schutz für Personen, die Gegenstand einer Meldung oder Offenlegung sind, sowie sonstige betroffene Personen (§ 1 Abs. 2 HinSchG).

Umfasst werden nach Meldungen und Offenlegungen von Verstößen, die straf- oder bußgeldbewehrt sind (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HinSchG). Dies gilt für Informationen über bußgeldbewehrte Verstöße nur, soweit die verletzte Vorschrift dem Schutz von Leben, Leib oder Gesundheit oder dem Schutz der Rechte von Beschäftigten oder ihrer Vertretungsorgane dient, wobei diese Regelung weit zu verstehen ist (BMJ, RegE HinSchG, S. 64). Auch sind bestimmte Verstöße gegen Rechtsvorschriften des Bundes und der Länder sowie unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft erfasst (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 HinSchG). Der RegE HinSchG geht damit über die Anforderungen der HinSch-RL hinaus.

Die Verpflichtung zur Einrichtung von Meldestellen

Der zentrale Auftrag für Unternehmen nach dem Hinweisgeberschutzgesetzbesteht darin, interne Meldestellen einzurichten, an welche sich hinweisgebende Personen wenden können (§ 12 HinSchG). Diese bußgeldbewehrte Pflicht besteht grundsätzlich für alle Beschäftigungsgeber und Dienststellen mit in der Regel mindestens 50 Beschäftigten (§ 40 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 5 HinSchG). Darüber hinaus gilt sie für einige weitere ausdrücklich genannte Beschäftigungsgeber, unabhängig von der Zahl ihrer Beschäftigten. Dazu gehören natürliche sowie juristische Personen des öffentlichen und des privaten Rechts, rechtsfähige Personengesellschaften und alle sonstigen rechtsfähigen Personenvereinigungen (§ 3 Abs. 9 HinSchG).

Allerdings macht der Entwurf eine Ausnahme für private Beschäftigungsgeber mit in der Regel 50 bis zu 249 Beschäftigten. Privat sind alle Beschäftigungsgeber, bei denen es sich nicht um juristische Personen des öffentlichen Rechts handelt oder solche, die im Eigentum oder unter der Kontrolle einer juristischen Person des öffentlichen Rechts stehen (§ 3 Abs. 10 HinSchG). Diese müssen erst ab dem 17. Dezember 2023 ihre internen Meldestellen einrichten (§ 42 HinSchG). Damit soll ausreichend Zeit gegeben werden, um funktionstüchtige Stellen einzurichten, die den Anforderungen gerecht werden (BMJ, RegE HinSchG, S. 117).

Auch sieht das Hinweisgeberschutzgesetz die Möglichkeit vor, Dritte mit den Aufgaben einer internen Meldestelle zu betrauen, wodurch zentrale Hinweisgebersysteme in Konzernstrukturen ermöglicht werden (§ 14 Abs. 1 S. 1 HinSchG). Laut der Gesetzesbegründung kann gemäß dem konzernrechtlichen Trennungsprinzip auch bei einer anderen Konzerngesellschaft eine unabhängige und vertrauliche Stelle als „Dritter“ eingerichtet werden, die dann für mehrere selbständige Unternehmen tätig sein kann (BMJ, RegE HinSchG, S. 91). Im Gegensatz dazu hatte die EU-Kommission gefordert, dass jede Tochtergesellschaft einen lokalen Meldekanal betreiben solle und dies als erforderlich angesehen, um die Anforderungen der HinSch-RL zu erfüllen (DAV, Stellungnahme zum RefE HinSchG, S. 28). Damit setzt sich der Entwurf der Gefahr eines Vertragsverletzungsverfahrens aus und bietet jedenfalls keine dauerhafte Rechtssicherheit.

Die Aufgaben der internen Meldestellen sind,

  1. die Meldekanäle zu betreiben (§ 16 HinSchG),
  2. das Verfahren zu führen (§ 17 HinSchG) und
  3. Folgemaßnahmen zu ergreifen (§ 18 HinSchG). Zudem sollen sie klare und leicht zugängliche Informationen über externe Meldeverfahren bereithalten.

Der administrative Aufwand für die Einrichtung solcher Meldestellen sollte nicht unterschätzt werden. Es ist bereits nicht ganz einfach festzustellen, welche Unternehmen von der Pflicht, interne Meldestellen einzurichten, erfasst werden. Große Konzerne strukturieren ihre verschiedenen Gesellschaften beispielsweise häufiger nach Ländern oder Geschäftsbereichen und nicht nach Mitarbeiterzahlen, da diese Schwankungen unterliegen, die Tätigkeit eines Konzerns nicht unbedingt realitätsnah vermitteln und regelmäßig überprüft werden müssten.

Nach dem „Whistleblowing Report 2021“ verfügen bereits rund 63 % der Unternehmen in Deutsch-land über interne Hinweisgeberkanäle, obwohl dies gesetzlich noch nicht verpflichtend ist. Das lässt sich unter anderem damit erklären, dass 37 % der befragten Unternehmen im Jahr 2020 von illegalem und unethischem Verhalten betroffen waren.

Neben den internen Meldestellen richtet der Bund eine externe Meldestelle ein (19 HinSchG). Auch die Länder können solche Stellen einrichten (§ 20 HinSchG). Diese zentrale Anlaufstelle auf Bundesebene soll durch eine leichte Zugänglichkeit die Inanspruchnahme der Meldesysteme begünstigen, indem sie hinweisgebenden Personen die Auseinandersetzung mit Zuständigkeitsfragen erspart (BMJ, RegE HinSchG, S. 95).

Das vermeintliche Wahlrecht der Whistleblower

Personen, die beabsichtigen, Informationen über einen Verstoß zu melden, können wählen, ob sie sich an eine interne oder externe Meldestelle wenden (§ 7 HinSchG). Im Vergleich zur Fassung des Entwurfs aus dem Jahr 2020 ist der Auftrag entfallen, Anreize dafür zu schaffen, dass sich hinweisgebende Personen vorrangig an eine interne Meldestelle wenden.

Ob es dennoch einen Vorrang interner Meldungen gibt, erscheint unklar. Nach dem Wortlaut bleibt es einer hinweisgebenden Person unbenommen, sich an eine externe Meldestelle zu wenden, wenn einem intern gemeldeten Verstoß nicht abgeholfen wurde (§ 7 Abs. 1 S. 2 HinSchG). Damit wird jedenfalls nahegelegt, dass der Weg zu einer externen Meldestelle verwehrt bleibt, solange interne Untersuchungen noch andauern oder zu gewissen Abhilfemaßnahmen geführt haben.

Teilweise wird angenommen, dies widerspreche den Vorgaben der Richtlinie, die auch unbedingte externe Melderechte vorsehe. Im Gegensatz dazu wird angenommen, das Streichen des ausdrücklichen Anreizes zur vorrangigen Nutzung des internen Meldekanals stelle einen Widerspruch dar. Auch sei in der neuen Sanktionsregelung bei Unterlassen der Einrichtung einer internen Meldestelle ein fehlendes Vertrauen in Unternehmen zu erkennen, aus eigenem Antrieb Anreize zu schaffen (BRAK, Stellungnahme zum RefE HinSchG, S. 3 f.).

Tatsächlich sollen sich die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie dafür einsetzen, dass die Meldung über interne Meldekanäle gegenüber der Meldung über externe Meldekanäle bevorzugt wird (Art. 7 Abs. 2 HinSch-RL). Das gilt jedoch nur für die Fälle, in denen intern tatsächlich wirksam gegen den Verstoß vorgegangen werden kann und die „Whistleblower“ keine Repressalien befürchten. Zugleich soll auch die Möglichkeit bestehen, direkt über externe Kanäle Meldung zu erstatten (Art 10 HinSch-RL). Mit der Regelung des RegE HinSchG wird also nicht der Kern der Vorgaben der Richtlinie getroffen. Ein etwaiger Vorrang sollte vielmehr davon abhängig gemacht werden, ob eine Meldung an interne Kanäle aus Sicht der hinweisgebenden Person erfolgsversprechend und sicher erscheint.

Der Katalog der Folgemaßnahmen

Interne und externe Meldestellen können Folgemaßnahmen ergreifen (§§ 18, 29 HinSchG). Letztere können vor allem Auskunftsverlangen an betroffene natürliche Personen, den betroffenen Beschäftigungsgeber, Dritte und Behörden richten und betroffene Beschäftigungsgeber kontaktieren. Interne Meldestellen haben insbesondere die Möglichkeit, interne Untersuchungen bei betroffenen Beschäftigungsgebern oder der jeweiligen Organisationseinheit durchzuführen. Hierin liegt ein wertvolles Instrument der Compliance-Arbeit, um der Einleitung externer Ermittlungen vorzubeugen. Zudem können sie Kontakt zu betroffenen Personen und Arbeitseinheiten aufnehmen. Beide Arten von Meldestellen können daneben die hinweisgebende Person an eine andere zuständige Stelle verweisen, das Verfahren aus Mangel an Beweisen oder aus anderen Gründen abschließen oder es an eine zuständige Behörde zwecks weiterer Untersuchungen abgeben.

Die Schutzmaßnahmen

Die Vertraulichkeit der Identität der hinweisgebenden Person, der Personen, die Gegenstand der Meldung sind oder sonstigen in der Meldung genannten Personen wird gewährleistet (§ 8 HinSchG). Sie darf ausschließlich den Personen, die für die Entgegennahme von Meldungen oder für das Ergreifen von Folgemaßnahmen zuständig sind, sowie den sie bei der Erfüllung dieser Aufgaben unterstützenden Personen bekannt werden. Dies gilt jedoch nicht, wenn die hinweisgebende Person vorsätzlich oder grob fahrlässig unrichtige Informationen meldet (§ 9 Abs. 1 HinSchG). Unter Beachtung des Vertraulichkeitsgebots werden die Meldungen dokumentiert und zwei Jahre nach Abschluss des Verfahrens gelöscht (§ 11 Abs. 1, 5 HinSchG). Im Entwurf des Hinweisgeberschutzgesetz von 2020 war die Löschung noch unmittelbar nach Abschluss des Verfahrens vorgesehen.

Ferner werden Anforderungen festgelegt, bei deren Erfüllung hinweisgebende Personen Informationen über Verstöße nicht nur melden, sondern auch offenlegen, also der Öffentlichkeit zugänglich machen, dürfen (§ 32 HinSchG). Diese stehen in Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie und der Rechtsprechung des EGMR (BMJ, RegE HinSchG, S. 2). Insbesondere muss zunächst erfolglos eine externe Meldung erstattet worden sein oder eine der Ausnahmen, beispielsweise ein Notfall oder die Gefahr irreversibler Schäden, vorliegen.

Sofern hinweisgebende Personen die gesetzlichen Voraussetzungen einhalten, erhalten sie einen umfangreichen Schutz (§ 33 HinSchG). Hierfür ist es ausreichend, wenn die hinweisgebende Person Grund zu der Annahme hatte, dass die gemeldeten oder offengelegten Informationen der Wahrheit entsprechen und der Verstoß in den sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes fällt.

So können hinweisgebende Personen nicht für die Beschaffung von oder den Zugriff auf Informationen rechtlich verantwortlich gemacht werden, sofern darin nicht eine eigenständige Straftat liegt (§ 35 HinSchG). Dies gilt auch für die Weitergabe der Informationen, wenn die hinweisgebende Person hinreichenden Grund zu der Annahme hatte, dass sie erforderlich war, um einen Verstoß aufzudecken. Damit soll „Whistleblowern“ die Sorge genommen werden, durch die Weitergabe relevanter Informationen selbst zur Verantwortung gezogen zu werden, weil sie diese nicht rechtmäßig erlangt haben könnten (BMJ, RegE HinSchG, S. 109).

Die Androhung, der Versuch und die Durchführung von Repressalien sind verboten, zudem besteht eine Kausalitätsvermutung, sollte die Person tatsächlich nach einer Meldung oder Offenlegung Benachteiligungen im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit erfahren (§ 36 HinSchG). Diese Beweislastumkehr hat für die Praxis eine große Bedeutung, denn der Nachweis der subjektiven Repressionsabsicht ist für den „Whistleblower“ kaum zu erbringen (kritisch DAV, Stellungnahme zum RefE HinSchG, S. 30 f.; BDA, Stellungnahme zum RefE HinSchG, S. 7 f.).

Auch kann bei Verstoß gegen das Repressalienverbot eine Schadensersatzpflicht entstehen (§ 37 HinSchG). Gleichzeitig ist die hinweisgebende Person zum Schadensersatz verpflichtet, wenn sie vorsätzlich oder grob fahrlässig unrichtige Informationen meldet oder offenlegt (§ 38 HinSchG). Hierin liegt eine Veränderung gegenüber dem Entwurf von 2020, die als verhältnismäßige Methode zur Verringerung des Missbrauchsrisikos begrüßt wird (BCM, Stellungnahme zum RefE HinSchG, S. 4).

Schließlich erhalten unter gewissen Voraussetzungen weitere Personen Schutz, wenn sie die meldende Person vertraulich unterstützen, mit ihr in Verbindung stehen und in einem beruflichen Zusammenhang Repressalien erlitten haben oder als juristische Personen, rechtsfähige Personengesellschaften und sonstige rechtsfähige Personenvereinigungen rechtlich mit ihr verbunden sind (§ 34 HinSchG).

Auch Mittäter und Mittäterinnen oder Teilnehmer und Teilnehmerinnen der gemeldeten Taten, die den Verstoß kannten, zunächst wegsahen und anschließend meldeten oder die meldende Person dabei unterstützten erfahren Schutz vor Repressalien (§ 36 Abs. 1 i. V. m. §§ 33 ff. HinSchG). Gegen diese Beteiligten müssten nach Ansicht der BRAK und des DAV jedoch (arbeits-)rechtliche Maßnahmen ergriffen werden können, wenn sie nicht selbst aktiv und umfassend Meldung erstatteten und so „tätige Reue“ zeigten. So könne auch für sie ein Anreiz geschaffen werden, qualifizierte Meldungen über Verstöße zu erstatten (BRAK, Stellungnahme zum RefE HinSchG, S. 10; DAV, Stellungnahme zum RefE HinSchG, S. 31).

Anonyme Meldung bearbeiten oder nicht?

Widersprüchlich erscheint, dass nach dem Entwurf des Hinweisgeberschutzgesetz keine Verpflichtung besteht, die Meldekanäle so zu gestalten, dass sie die Abgabe anonymer Meldungen ermöglichen (§§ 16 Abs. 1 S. 5, 27 Abs. 1 S. 3 HinSchG). Der Entwurf enthält lediglich den Hinweis, dass auch anonym eingehende Meldungen bearbeitet werden sollten, allerdings nur, soweit dadurch die vorrangige Bearbeitung nichtanonymer Meldungen nicht gefährdet werde (§§ 16 Abs. 1 S. 4, 27 Abs. 1 S. 4 HinSchG).

Die Gesetzesbegründung verweist für die fehlende Verpflichtung zur Vorhaltung technischer Mittel oder Verfahren für anonyme Meldungen auf die damit einhergehenden erheblichen zusätzlichen Kosten (BMJ, RegE HinSchG, S. 38). Es bleibt abzuwarten, inwieweit anonyme Meldungen ohne eine entsprechende Verpflichtung tatsächlich erfolgsversprechend sind.

In der Praxis kann Anonymität beispielsweise durch webbasierte Hinweisgebersysteme gewährleistet werden. Bisher ließen nach dem „Whistleblowing Report 2021“ 73 % der deutschen Unternehmen mit Meldestellen anonyme Meldungen zu und 48 % der Erstmeldungen erfolgten 2020 anonym.

Positiv bleiben!

Wird aus dem RegE HinSchG ein entsprechendes Gesetz, hätte das für viele Unternehmen weitreichende Auswirkungen in organisatorischer Hinsicht.

Dennoch darf dieser Aufwand keinesfalls als lästig erachtet werden. Innerbetriebliche Meldeverfahren ermöglichen es, durch angstfreie Kommunikation Rufschädigungen zu vermeiden. Missstände können entdeckt und bearbeitet werden, bevor sich das Unternehmen der öffentlichen Kritik stellen muss. Umgekehrt gilt: „Wer internes Whistleblowing unterdrückt, wird externes ernten“ (Wessing/Dann in Volk/Beukelmann, MAH WiStR, § 4 Rz. 260). Die große Mehrheit der Meldenden wird sich für internes „Whistleblowing“ entscheiden, sofern sie Vertrauen in die internen Kanäle, das „Whistleblowing-Management“ und die Verantwortlichen hat (WBN/WIN, Stellungnahme zum RefE HinSchG, S. 4).

Gleichzeitig dient der Ausbau interner Meldesysteme der Stärkung einer offenen Fehlerkultur und trägt zur Verhinderung vermeidbarer Schäden, Haftung und Prozesse bei. Auch wenn die konkrete Ausgestaltung des Entwurfs teilweise verbesserungswürdig erscheint, so liegt sein Ziel, „Whistleblowing“ durch den Schutz meldender Personen zu stärken, auch im Interesse der Gemeldeten.

Chronologie des Gesetzentwurfs

Am 13. April 2022 legte das Bundesministerium der Justiz (BMJ) einen Referentenentwurf  (RefE HinSchG) vor, der auf einem gescheiterten Entwurf aus dem Jahr 2020 basierte (vgl. dazu unseren Blogbeitrag vom 2. März 2021: Hinreichend holprig, bedingt hilfreich).

Ziel des Hinweisgeberschutzgesetzes ist es, den bislang lückenhaften und unzureichenden Schutz von hinweisgebenden Personen im Sinne der Richtlinie (EU) 2019/1937 (HinSch-RL) auszubauen (BMJ, RegE HinSchG, S. 1). Die Frist zur Umsetzung der Richtlinie war an sich am 31. Dezember 2021 ausgelaufen (vgl. unseren Blogbeitrag vom 22. Dezember 2021: Whistleblower-Richtlinie nicht fristgerecht umgesetzt – Was gilt jetzt?).

Die Bundesregierung beschloss einen entsprechenden Regierungsentwurf (RegE HinSchG) am 27. Juli 2022. In Folge der Veröffentlichung des RefE HinSchG wurden beim BMJ zahlreiche Stellungnahmen eingereicht.

Nach minimalen Anpassungen wurde dieser Entwurf an den Bundesrat weitergeleitet.

Der Bundesrat nahm am 16. September 2022 Stellung.

Am 19. September 2022 wurde der Gesetzentwurf dem Bundestag zugeleitet.

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